一. 前言        从企业竞争的角度分析，人类早期从土地、牲畜、资本的竞争，历经六十年代以成本为主之竞争，到七十年度之品质竞争，八十年代之全球化竞争，九十年度之以创新为主之竞争，其演化轨迹系逐渐由有形资产转变到无形资产之竞争，随着电子产品与网络信息之发达，组织管理的典范已产生划时代的变化，美国麻省理工学院经济学院教授莱斯特‧梭罗（Lester C. Thurow）在所著「知识经济时代」及管理学大师彼得‧杜拉克（Peter Drucker）所著之「后资本主义社会」中均指出「知识经济时代」的来临，意指经济的推助力不再是有形的资产（如机器、设备等），而是诸如专利、技术及知识等之无形资产。        1996年「经济合作开发组织」（OECD）发表「知识经济报告」，认为以知识为本之经济即将改变全球经济发展型态，「知识」已成为经济成长及国家提升竞争力之最主要驱动力，为顺应此一潮流，我国于陈水扁新政府上台后亦积极研拟相关政策，行政院并于民国八十九年八月卅日第2696次院会通过「知识经济发展方案」，并责成行政院经建会及人事行政局于十一月四、五日共同举办「全国知识经济发展会议」，广邀产官学界人士参与，以提供建言。今日对于「知识经济」时代之全面且深入之影响或许尚言之过早，但对于可能以「知识」为中心之竞争时代及知识将大规模影响经济活动之际，政府部门（public sector）如何导入「知识管理」概念及实务；并如何调整人力资源管理之策略与方法，值得进一步探讨，故本文拟就知识管理、政府部门知识管理之意涵、知识管理对政府人力资源之影响，执行之困境进行分析，最后并提出建议。        二. 知识与知识管理        就一般性的观点，「知识」（knowledge）是对于事实、事象或原则之所知，或对事实研究、经验后之了解与精通或对所识之陈述，或对事物清楚明确之心领神会，简言之，即对人类本质真象（reality）之一般性认识与学识，亦即人类所追求之「真理」或「真象」，然而就「知识论」（Epistemology）角度，真理或真象的追求，必须包含感官性的认知与悟性的认知（孙振青，1994），前者为动物及人类所共有，系经由感官经验来察觉与认知真象，后者为人类所独有之直观及感性能力，用以诠释及领悟事物而编织成心得，故知识的现象主要包括（一）认知的主体：即认知者，一切认知以自我为中心，如「我」看、「我」听及「我」知道；另一为（二）认知的客体：即主体所认知之对象（如人、事、物等）。人类的知识多为感性与悟性、主体与客体共同作用之结果，但因为感性、悟性、主体与客体个别之作用与强调的不同，追求人类本质、真理或真象之途径亦有相当程度之分殊性，大致可分为：        1. 逻辑实证论（Logical positivism）：强调本质真象是不受人的主观影响而客观存在的，故只要人类能秉持理性、合乎逻辑及以感官对事实作推理与经验，必能得出放诸四海皆准之原理，即所谓「外延真理」（extensional truth）（牟宗三，1983），或外显知识（explicit knowledge）。        2. 诠释论（Hermeneutics）：强调真理来自于认知主体与认知客体之相互作用，真理并非客观存在，而是来自人的感悟与诠释。        3. 批判论（Critical theory）：强调真理没有绝对的，对于既存或公认的真理，须以批判的角度进行揭发，并对人们进行启蒙。        4. 行动理论（Action theory）：强调没有绝对的真理，真理是靠人类以行动主体之姿态，基于特有之道德观、人性观将理念付诸行动，去改变不义之真理，并且认为真理是从身体力行中所建构及领悟的，故所得到的知识可称为「内省真理（intentional truth）或内隐知识（tacit knowledge）」。        逻辑实证论、诠释论、批判论或行动论分别解释了人类追求真理与知识的不同途径，但知识经济时代中，其所谓的「知识」不惟是局限在求真之旨趣，而是较偏重功效（utility）的、功能性的、可具体产生商业利益、可解决问题、有助提升服务、改良产品，及提升生产力之知识（Woolf，1990；Beckman ；Dierickx & Cool，1989）。彼德，杜拉克则明确界定知识是拥有者对特定领域事物之专业性认知。故逻辑实证论下之「外延知识」或科学知识可成为知识经济时代之主要知识来源，但「诠释论」与「批判论」之知识观点，仍可有助知识之澄清，而行为论之知识观点，有助组织成员勇于尝试以发掘新知识。        站在较狭碍之组织竞争角度，知识是一种由数据或信息处理所得到，而能将之转化为具体技术，进而能制造或改良产品，提升服务之无形资产，故在知识经济时代中，衡量一个组织竞争力大小之判准，将是「组织智商」、「知识资本」及「知识存量」等抽象概念。当知识之质与量已成为组织竞争力大小之关键时，组织管理的重点将从人事、财务、生产、设备、流程、服务等，转移到以「知识」主要管理对象之际，知识的效用性即在于如何将知识的产生、取得、分享、流用、创新及修正等功能，能系统性涵括于一个完整的管理流程与架构中，亦即要增加知识之具体性、外显化及可管理性，进而能将知识产品化。        「知识管理」（knowledge management）之意涵，一般学者多采程序的观点，即组织成员如何透过所见、所知及所得及信息萃取的过程，来认识事物，并将其转化为具体之实用知识，再经由制度化之清点、整理、评估、学习、分享、运用、整合、维护及创新等过程，例如，Maglitta 将知识管理分为知识取得（Knowledge acquisition）、知识展现（Knowledge representation）及知识寻求（Knowledge finding）（Maglitta 1996），从动态的角度而言，也是组织如何将个体知识能团体化，将内隐知识能外显化，进而能使「知识」为组织产生实际功效之过程。        一般而言，组织的知识常由以下三种资本所促成：        1. 人力资本：即组织成员综合展现之知识、能力、经验技术学习与创新能力。        2. 结构资本：即人力资本一旦具体化、效用化后，会形成硬件、软件、数据库、组织结构、专利、商标等属于组织结构部分之资本。简言之，即人员撤出后，所留下来之资产，可以复制，也可以分享。        3. 顾客资本：即组织对外在顾客行为之了解、顾客对组织之支持度，及两者间关系之良好程度。        知识管理的过程既然涉及知识的产生、知识的运用与分享、知识的维修与创新之动态过程，则「人」在知识管理过程中扮演相当重要的角色。在强调知识管理概念时，人力资源管理将直接受到冲击。           三. 知识管理与人力资源管理        在知识管理的过程中，人扮演不可或缺的角色，以下拟分别说明：        （一） 就知识的产生而言：知识最早的源头，来自成员对事实观察之所得或成员就已具备之见识对组织之数据、信息萃取后而形成，故人实为知识之载体。知识产生过程中，人扮演将具体数据（data）处理成为可数据用之信息（information）的角色，并将信息转化为一般性之知识，最终亦靠人本身将知识化为可安身立命且无处不自在之智慧。换言之，组织能否将粗糙之原始数据转化为可供使用或管理之知识，在于成员之知识转化能力。在顾客导向时代，组织用以感知顾客意念及行为者，亦主要来自成员对顾客之接触，并将接触经验转化为可供分享或决策之知识。        （二） 就知识之处理而言：知识必须经过清点、过滤、监督与规划，使能去芜存菁，成为利于应用之知识，在此过程亦有赖人的智慧之利用，才能促进知识的规格化，增加知识之可用性，及知识应用之便利性。        （三） 就知识之应用而言：知识的效用主要来自于人的加以应用，然而，不同资质之成员对相同的知识之运用当有截然不同的成果；其次，组织中是否建立鼓励知识应用之制度，亦影响成员运用知识之意愿与能力。        （四） 就知识的分享而言：知识一旦能够从内隐知识转化为外显知识，便进入了知识的分享阶段，只有分享才能恢宏知识的效用，发挥「一点突破，全面展开」功效，以连锁便利商店为例，各分店均是「拷贝」原型商店之软、硬件知识的结果。但组织成员或部门的个别专业、创新、维护、知识如何能透过分享而达团体化知识，即是要改变「祖传秘方」、「蔽帚自珍」、「好官自我为之」及「独善其身」之偏狭观念，使知识能透过分享产生「综效」（synergy）、「知识价值加乘法则」；而组织亦必须建立鼓励知识分享之机制。        （五） 就知识之维护、修正与创新而言：著名的「彼得定律」（Peter’s principle）强调知识会折旧的特质，知识不仅要维护使不致散失，更应与时俱进，不断赋予时代意义及作具体更新，此端赖组织成员对时势与外在环境之感应，并随时修正知识及其衍生之技术。是以组织不仅要重视「知识存量」，亦须兼顾知识品质的提升。        总之，知识经济时代所衍生出之知识管理课题，主要系以「人」为中心的管理，按「管理」的本质在于如何善用资源以达成组织目标，而组织的资源不外「实体设备资源」（physical resources）、「财务资源」（financial resources）、「技术资源」（technocratic resources）、「人力资源」（human resources）四类，其中人力资源之重要性已超越其于三者，成为后现代社会（Post-modern society）中，组织赖以达成目标之战略性资源（吴琼恩，1996：537），是以「人力资源管理」实为「知识管理」之必要条件。        人力资源管理（human resources management）对人的看法较传统人事管理更为正面且积极，人事管理将人视为被动管理的对象，人进入组织后即必须透过组织社会化过程，成为规则的遵守者，人对知识生产与应用的功能，不如成员本身既有技术、对组织的投入与忠诚来的重要；人力资源管理视人为组织成败之关键，强调对人力资源的积极获取，维护、激励、运用以及发展的全部管理的过程与活动（吴复新，2000：7），简言之，即如何「求才」、「用才」、「育才」及「留才」之学问，人力资源管理功能之落实必能使人力资源的效用发挥到极致，进而使得组织知识管理过程更为顺畅。        知识管理既以「人」为核心，如何以知识管理的角度赋予人力资源管理新的时代意涵将益形重要，以下拟以人力资源管理之四大功能，即求才、用才、育才及留才，分析人力资源如何与知识管理结合：        （一） 就求才而言：人才是「知识」的载体，人才在某种程度上象征一种稳定可测及可管理之知识与技术，因此组织在现今与未来发展中，必须针对组织需要，内外环境变化，对短、中长期人力资源需求进行持续且系统化的规划，并适时进行招募与考选。人力资源的规划在于确保不同时期之人力的获取能与组织的发展产生密切的联结关系；招募工作必须能确保及于标的团体（target group），考选则着重于足以吸引有能力及意愿之工作者前来应征，考选工具能兼重信度（reliability）与效度（ralidity），以确保能筛选出真正适合组织之人才。        （二） 就用才而言：人力资源不同于组织之其它资源，因其具有高度之不确定性及不稳定性，例如人具有主观性、情绪性、不可闲置性、投资回收之不确定及可能运用智慧为恶等特质，故人力之运用是一种高度艺术性的工作，站在知识管理角度，知识重在积极应用，故在用才方面首重激励作用的发挥，只有透过激励的手段，满足成员生理与心理、物质与精神之各类需求，才能使成员勇于发挥知识与技术，此外，最好能在考核或奖励下属时纳入下属对知识应用及研究发展情形之项目。        （三） 就育才而言：知识会折旧，人才若不持续加以训练与教育，不仅其所具备的知识跟不上时代脚步，亦可能丧失持续学习以维持更新自身知识之能力，故组织必须投入更多资源对成员持续加以训练与教育，藉由对个人之发展，促进组织整体的发展。训练与教育是使人才知识创发能力维持不墬之两大基石，前者着重具体技术的获得，用以应付目前工作之实际所需；后者着重抽象知识的获得、通才的训练、人之内在品质的提升、观念之澄清、人格之健全等，有助成员能顺应未来挑战。        （四） 就留才而言：「良禽择木而栖」，人才会选择、更换一个适合自己发展之组织环境，如何能留住人才，使知识的创造、运用与更新能在较稳定情境中运作而不致中断，成为人力资源管理之重要工作。故组织如何能建立公平薪资制度、良好福利措施、健全之退休制度、甚至分红入股等，必能吸引人才长期为组织奉献；此外，如何能增进工作之内在报酬（intrinsic rewards），使成员乐在工作，亦是留住人才之重要手段。        四. 政府部门知识管理议题        知识管理概念之兴起与信息科技进步有直接的关系。信息科技革命彻底改变了人类创造财富的方式，进而影响了竞争规则、组织结构与生产方式产。信息科技使得个人或企业的知识与财富可以呈几何倍数增长，而非农业时代「一分耕耘、一分收获」所赚取之「对价关系」。但知识管理整体效益的发挥仍需要结合「人」、「信息科技」、「知识」与「分享」四大要素，且彼此呈现相乘积的关系，知识在知识经济时代中成为企业首要资源，企业必须将所有数据与信息转化为具体知识，并以之指导决策并付诸行为，才能产生实际利润，换言之，企业推动知识管理之动机在于其与商业利益有直接的关系；但知识管理概念引进政府部门后，吾人即必须厘清政府部门的知识为何？知识来源管道为何？如何进行知识管理？更需厘清究竟境知识管理是否可为政府部门带来实质利益？最后知识管理对政府部门人力资源管理影响为何？以上问题需进一步探讨，以下拟就政府部门之知识来源、知识系统及知识管理困境分别进行论述。        （一） 政府部门之知识来源        一般而言，知识的产生有四个主要来源（张绍勋，2000）：神秘的来源（mystical approach）、权威来源（authoritarian approach）、理性推演（pure rationality）、科学方法（scientific method），以下拟以此架构分析政府部门知识来源。        1. 神秘的来源：在科学昌明、民智已开之现代，神秘主义已不是知识之主要来源，但在开发中国家或东方国家，仍有许多宗教、祭祀、风水、生辰八字等非人可控因素成为指导公务人员之知识来源，例如择吉时开工、公共建筑之风水考量之情事在我国仍时有所闻，公务员作为认知之主体，其主体性在此一来源中并未充分发挥。        2. 权威旳来源：政府部门主要强调层级节制、由上而下之一元化指挥系统，在此架构下，公务员往往成为被动接受指令之客体，公务员的知识经常是上级权威信息之覆诵，例如，古代赵高之「指鹿为马」、「孔子日」、「国父说」、及「官大学问大」等。公务员在接受上级讯息或指令时多未进行反省式选择，经常是照单全收，形成不需负责之知识应用行为。公务员认识过程之主体性在此一来源中亦未有充分发挥。        3. 理性推演：指经过某些先验（priori）的公理（axioms）、原则、逻辑推论而得。因为不论知识的本体多么具系统性，如果知识本身不是从公理或不验自明的命题（proposition）出发，并从这些公理加以推演获致结论，那么知识将不成科学。亦即人先天即具有分辨是非、对错、善恶之能力，靠着人特有之理性，人类可以去感知与这些先验公理之知识。例如，公平与正义是公务人员政治或行政行为之最高准则。在此来源中，公务员认识过程的主体性有较大发挥空间。        4. 科学方法：强调避免主观、客观验证及合乎逻辑的方式去产生知识，在走向专业化的过程中，此为政府部门的知识之主来源。政府部门中常备的经验传承、公文调阅、档案管理、自行研究、委托研究等均是科学方法的产物。        欲使知识管理发挥功效，必须以科学方法作为主要知识来源，因为科学方法所产生之知识，较具可分享性、流通性、及可管理性。理性的推演、权威讯息及神秘主义产生知识之不可管理性较高，但仍普遍普在政府部门中，其虽然对外在环境不能产生具体效益，但在内部管理上仍发挥一定的功能。        （二） 政府部门之知识系统        政府部门之知识系统较私人企业复杂，此源于政府部门之目标较为模糊，且需要面对更复杂之内、外环境，一般而言，政府部门之知识系统包括以下各类知识：        1. 意识形态：意识形态是一套封闭的思想系统，无疑是知识生产的最高指导原则，用以引导行动。在政党政治中，不同意识形态者组成不同的政党，并以其意识形态及衍生政策争取选民支持，如大政府与小政府、右派与左派、管制与松绑、拥核与反核等，均有不同意识形态作为背后支撑。        2. 政治知识：政治知识主要在于应付高度变动之国际环境、选民多变之偏好、政党或利益团体之动态、冲突的化解等。政治人物普遍成为这类知识之主要载体，但政治知识往往是内隐知识，较具不稳定性、不易成为可以管理之无形资产。          3. 政策知识：政府对人民需求最具体的响应就是实质政策的产出，David Webber 将政策知识界定为「可帮助决策者了解政府政策产出之因果以及对社会影响之人类知识体」（1992），并包括六种形式：决策者个人知识、报章期刊知识（journalistic knowledge）、实务或临床经验、政策研究（policy research）、政策取向研究（policy-oriented research）及学科研究（disciplinary research），前三者属实用性知识，后三种属学院派知识（朱金池，1995）。        4. 学术知识：政府部门为使决策能科学化、专业化、并落实研究发展工作，必须以较严谨之科学方法，对公共问题进行深入研究，例如我国政府研究发展分为（郑锡锴，1998）：        (1) 学术研究：以了解事务真象及追求知识累积为目的，主要由教育部及国科会在推动。        (2) 商品化研究：以开拓市场及开发新技术为目的，并将之转化为商品，其上游因涉新技术研发，分由各科技相关部会如经济部、交通部、卫生署、环保署、原能会、国科会及农委会研提相关研发计划，由国科会统筹协调及审议，重要科技计划并由其列管；下游则涉及科技研究成果之移转，主要由经济部负责推动。        (3) 行政研究：与商品化研究同属应用研究，以解决公共事务领域之各种问题为目标，主要由行政院研考会负责推动。        我国在研究来源方面主要分为「自行研究」与「委托研究」；前者指各机关业务单位为推动自身业务，对其业务之相关问题所进行之研究，后者系以委托外部学者专家所进行之研究。        5. 结构知识：即人力资本以外，已构成组织结构一部分之无形资产谓之，例如完整法令体系，及标准作业程序，有助公务员处理不确定性环境，使行为有所依循，及减少沟通与协调成本，机关的卷宗、档案可以使公务员减少公务摸索时间。          6. 民众（顾客）知识：由公务员直接与民众接触后，对于民众思想、偏好、意向、情绪及行为之了解，并可直接作为回馈信息以调整行政产出者。        7. 个人知识：指个人于官僚特有组织文化中，如何能满足个人需求、适应组织压力之「安身立命」的知识，是属于「只可意会，不可言传」之内隐知识，有赖个人从实际经验中去体悟。      综上所分析，政府部门之知识体系远较一般私人企业复杂，因此政府部门之知识是否合适作为管理之对象，实需进一步探讨。

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